妥善解决应急志愿服务相关法律问题

莫于川　杨震

习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上发表重要讲话时，针对疫情防控志愿者讲到：广大志愿者真诚奉献、不辞辛劳，为疫情防控作出了重大贡献；要广泛宣传一线志愿者的感人事迹，在全社会激发正能量、弘扬真善美，推动社会主义精神文明建设；要支持广大社工、义工和志愿者开展心理疏导、情绪支持、保障支持等服务。这是国家领导人对参加疫情防控工作的广大志愿者的特殊贡献和专业作用的高度评价，也对志愿者提出了更高要求，还为全社会正确认识和妥善解决应急志愿者、应急志愿服务有关法律问题指明了方向。

在新冠肺炎疫情这一重大公共卫生事件中，广大应急志愿者和志愿服务组织通过多种方式，为疫情防控作出了特殊贡献。我们在总结改进疫情防控经验教训时，还应关注广大志愿者在从事应急志愿服务过程中面临的诸多困难和法律难题，通过对已暴露和潜在的问题进行深入分析，提供具有针对性、合法性与可行性的完善建议，有助于保障应急志愿者的合法权益，完善应急志愿服务法治，促进突发公共卫生事件和次生、衍生事件及时、有序和妥善处理。

第一，疫情防控应急预案不完备、不及时公开会影响应急志愿服务开展。

根据突发事件应对法、传染病防治法、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规规定，应急预案是应对突发公共事件的专业性、系统性的准备，是启动和采取应急防控处理措施的基础，必须在常态下夯实这个基础。一般来说，专项应急预案能够全面呈现出人们对于此类突发公共事件专业性、时空性的认知，而且其一般都有关于应急志愿服务有关组织和行动的具体规定。

但就公共卫生管理和法制领域的实际情况看，一方面，虽然各部门、各地区根据上位法很早就出台了有关突发公共卫生事件应急预案，但具体内容往往因“概念化”“公式化”而导致操作性不足。另一方面，一些公务人员包括领导干部不知晓、不熟悉、不运用本地区、本系统、本单位的突发公共卫生应急预案，相关职能部门和专业单位在客观上不重视应急训练等，导致应急预案未及时发挥作用。

而志愿服务组织和志愿者个人也因不能及时了解疫情实际情况，导致无法判断自己能否参加或提供什么专业能力的志愿服务。此外，应急志愿服务组织无法及时组建和到岗，使得应急救援物资的筹备和管理效率低下。

专项应急预案缺岗导致的严重后果是，常态化的公共卫生秩序向非常态应急情形的转换出现不顺畅、不衔接。因此，应当通过修改有关应急法律规范来明确应急法治原则，明确应急预案对于启动应急方案和行使应急职权的支撑作用。做此改进，必然会对应急志愿服务在内的全方位工作产生积极作用。

第二，应急指挥机构如何依法协调、指挥和指导开展疫情应急志愿服务。

在疫情防控工作中，不同层级、地域的地方党政机关和主管部门成立了相应的应急指挥部，统一协调、指挥防控工作，应急指挥成效非常突出。应急志愿组织（者）开展志愿服务应当接受其统一协调和指挥，但应急指挥机构如何协调、指挥应急志愿服务，应急指挥机构介入应急志愿组织的界限在哪里，仍是需要讨论和解决的问题。比如，应急指挥机构能否直接越过应急志愿组织的内部管理机制直接指挥应急志愿者？应急指挥机构能否接管、调配应急志愿组织和应急志愿者募集的应急救援物资等。

突发事件预警的分级制度为解决此问题提供了一些线索。根据突发事件应对法，突发事件分为四级，突发事件预警制度也实行四级分类，不同级别的预警将产生不同的法律效果。根据该法规定，县级以上人民政府只有在一、二级预警情况下才有权责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备。而在三、四级预警的情况下，县级以上人民政府采取统一协调的方式即可。对于应急志愿服务的专业性管理，县级以上人民政府或应急指挥部宜少干预，尽可能保障应急志愿服务的专业性、系统性，为其提供有利的志愿服务环境就好。

就政府统一协调、指挥应急志愿服务而言，可以构建“动员号召—接洽引导—居中协调—物资分配”四级制度。首先，在应急预案发布之后，政府应当及时公布应急事件的事实情况和区域应急需求，动员号召应急志愿组织（者）的援助；在应急志愿组织（者）到达后，做好安置工作，并及时、全面介绍突发事件的进展；此后，应当根据实际需求和不同应急志愿组织（者）的专业能力，协调工作分配；此外，如果突发事件进入一、二级响应且出现物资匮乏的紧急状况，应当统一调配救援物资，规划救援物资的使用，尽量保证最需要的地区和人员得到适合的志愿服务和物资救助。

在此方面，需要重新梳理非典、汶川大地震、南方冰冻灾害等突发公共事件应对救援过程中的应急志愿服务工作经验教训，认真践行后续建立健全起来的社会动员、公共防治的制度规范。

第三，秉持应急法治原则推动应急志愿服务的专业化、透明化和人性化。

在突发公共卫生事件可能发生、可能导致公共危机、政府机关需要动员社会资源应对危机情形时，应当贯彻应急法治原则，及时依法采取公共危机管理所需应急处置措施，确保公民权利能够获得有效保护，公共权力能够有效行使和制约，二者关系能够协调发展。

应急志愿服务不同于普通志愿服务，其具有更高的专业性标准。突发事件造成的社会危害往往会迅速扩大，需要具有专业、科学、系统的应对能力的志愿服务组织（者）。但是，由谁来判断应急志愿组织（者）的专业性？当应急志愿服务组织（者）的能力不足时，如何进行调配？这是应急志愿服务中容易被忽视的问题。

其实，专业性要求越高的应急事项，其对应的应急志愿服务组织（者）的专业性就越容易判断。比如新冠肺炎疫情防控的医护事项，只适宜由各医疗单位派出的救助队来承担。但是对于专业性要求比较低的应急事项，往往易被人们忽视。例如，在疫情防控急需物资的关键时期，如果参与调配医疗物资的志愿服务组织不具有充足的工作人员、通畅的物资渠道、系统的分配网络，那么应急指挥部作为统一协调和指挥部门，就应当及时检查评估，迅速调配，指导工作交接，让具有专业能力且其本职工作、延伸工作与物资分配无利害关系的组织承担。

与此同时，应急志愿服务还应当注意透明性问题，尤其是涉及应急救援物资的交接或者处理事项，应当及时、详细地公布。而这样的经验和教训一直在发生，需要高度重视、认真解决，以便为后续的新冠肺炎疫情防控工作提供更专业、有力和高效的应急志愿服务。

（作者分别系中国人民大学国发院研究员、法学院教授，法学专业博士生）