完善疫情防控期间劳动关系处理法律规则

肖竹

防控期间劳动关系处理的法律规则，一要遵守法治原则；二要从“稳就业”“保民生”的大局出发；三要着眼长远，对制度、机制短板尽早未雨绸缪，予以完善。

新冠肺炎疫情给全国企事业单位的正常生产经营活动产生了巨大冲击，对劳动关系运行也造成了严重影响。国家和地方的人力资源和社会保障等部门针对疫情防控期间劳动关系的处理问题，紧急出台系列文件是必要之举，但由于上位劳动立法并未对突发事件中的劳动关系特殊调整机制作出明确规定，导致在疫情的防控过程中，中央与地方政府出台的相关政策缺乏一致性、连贯性，对既有法律规则的认识与解释产生矛盾，一定程度上给实践造成了困扰，并给疫后重建可预期的大量劳动争议的处理带来挑战。因此，亟待对相关政策予以清理、统一、规范和完善。

在笔者看来，目前存在的突出问题主要有：第一，国家与地方、各地之间规范不一致。比如，被隔离人员隔离期间工资待遇问题。人社部“［2020］5号文”参照传染病防治法第41条，对新冠肺炎患者、疑似病人、密切接触者、因政府实施隔离等紧急措施不能提供正常劳动的企业职工这“四类主体”，规定企业应当支付职工被隔离期间的工作报酬。人社部“［2020］8号文”规定对上述职工要指导企业按正常劳动支付其工资。各地先后出台的政策中部分省份与“［2020］5号文”表述一致，但亦有“视同正常劳动并支付其正常工作时间的工资”“按正常出勤支付工资”“按劳动合同约定全额支付职工的工资报酬”等表述，而实践中上述表述下“工资”的具体范畴并不相同，特别是是否包括绩效工资、奖金、津贴等浮动工资极易产生争议。

第二，规则不明确、相冲突。国务院办公厅1月26日发布的《关于延长2020年春节假期的通知》中，对延长至2月2日的假期性质并未明确。人社部“［2020］11号文”将感染新冠肺炎或因感染新冠肺炎死亡认定为工伤、依法享受工伤保险待遇的主体，作出“在新冠肺炎预防和救治工作中履行工作职责的医护及相关工作人员”的限定，根据现行法律规定，工伤与非工伤职工治疗期的工资福利待遇存在明显差异，人社部“［2020］5号文”只是从疫情防控出发，并没有对感染新冠肺炎患者作是否为工伤的区分，统一要求向其支付工资报酬。

第三，规则缺失。由于各地复工时间不同，受“封城”等隔离管控措施的影响不能按时返岗职工的用工关系和工资待遇问题，目前没有统一的政策措施。此外，某些地区为了防控需要，任意扩大甚至有针对性地设置防控对象，禁止其重返岗位或者求职应聘，已经构成了对部分劳动者的歧视，但就业促进法对此类就业歧视并未有具体规范。

习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调，疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。

防控期间劳动关系处理的法律规则，一要遵守法治原则，尊重法律、符合法理、尽可能统一规则，化解大规模劳动争议风险；二要从“稳就业”“保民生”的大局出发，既要平衡企业实际困难和职工基本权益，政府也需承担责任，强调“劳资政”三方共克时艰；三要着眼长远，对制度、机制短板尽早未雨绸缪，予以完善。笔者的具体建议是：

其一，由国务院对目前疫情防控劳动关系处理做统一规范。

针对目前规范不一致、不明确、不完善的问题，建议由国务院以规范性文件形式，就人社部已发布通知意见统一转发或另予规定，以提升其效力，需要重点明确下列问题：

一是对新冠肺炎患者、疑似病人、密切接触者以及因政府实施隔离等措施的企业职工这“四类主体”，在被隔离、医学观察和因被采取隔离等措施而导致不能提供正常劳动期间的工资待遇作出细化规定。比如，基于此期间劳动者没有提供劳动，以及企业亦属于承担防控社会责任、成本不宜过高的考虑，企业支付的“工作报酬”应明确为劳动者基本工资或劳动合同约定的固定工资，但不得低于当地最低工资标准。隔离治疗期、医学观察期期满或者政府采取的紧急措施结束，职工仍需停止工作进行治疗的，按照国家规定享有医疗期，医疗期期限和工资待遇按照国家有关规定执行：被认定为工伤的新冠肺炎患者，其工资福利待遇按照《工伤保险条例》第33条的规定处理；不能认定为工伤的新冠肺炎患者，其工资报酬标准按照职工患病或非因工负伤处理。

二是明确国办通知延长的假期属于休息日而非法定节假日；明确将各地文件中的“延迟复工”界定为传染病防治法第42条规定的“停工”期，而非假期或休息日，对此期间企业如何安排生产经营活动具有自主权。

三是对任意扩大、针对性设置防控对象的就业歧视行为，予以明令禁止，并规定相应法律责任。

其二，细化企业减负规则，鼓励企业不裁员、少裁员。

社会保险法、《残疾人就业保障金征收使用管理办法》《企业年金办法》《住房公积金管理条例》均对发生不可抗力时，社会保险、残疾人就业保障金的缓缴、免缴，企业年金方案的终止，与企业经营困难时降低公积金缴存比例或者缓缴作出原则性规定，建议相关部门针对此次疫情，出台统一细化规范，指导各地执行上述减负措施，对依法需要经本单位职工代表大会或者工会讨论通过的，联合工会组织出台具体指导性意见，通过集体协商与企业达成不裁员、少裁员的协议。

其三，完善法律不足、补齐机制短板。

首先，完善重大疫情防控中劳动关系应急与特殊调整法律制度。完善疫情防控中劳动关系处理规范制定的程序与效力规则，包括各级政府机关有权调整事项、发文效力等级与适用规则；完善疫情防控中劳动成本与风险分担规则，明确与建立隔离期、停工期劳动者工资报酬与待遇的企业支付、政府直接补贴，与失业保险给付的特殊规则；建立疫情防控中劳动关系调整在工资、工时、休息休假、工伤认定、社保缴纳、争议时效、就业歧视上的特殊规则；完善企业应对社会风险的灵活用工机制。

其次，补齐集体协商、三方机制短板，发挥应有协商协调机制作用。重大疫情防控具有紧急突发、形势多变、缺乏预期的特点，除一般刚性法律调整外，对社会风险的承担天然需要劳资双方就工作方式、时间、休息休假安排、工资给付等根据企业实际进行个性化民主协商；需要各级“劳资政”三方结合地区实际出台用工规范，方能合理平衡“劳资政”三方权益与责任，共克时艰、共渡难关。建议疫后重建应进一步加强集体协商与三方机制的制度完善，着力推动集体协商实效化、三方机制实体化。

（作者系中国劳动关系学院法学院教授、副院长、中国政法大学应急管理法律与政策研究基地研究员）