完善野生动物保护法治源头防控传染病传播

周珂　侯佳儒

现行野生动物保护立法要回答一个重大问题，就是如何处理人与野生动物的关系。

２００３年的SARS疫情，当前的新冠肺炎疫情，都指向目前对野生动物的食用和不当使用。因此，有必要修改现行野生动物保护法，克服野生动物保护法在实施层面面临的挑战，从源头预防管控有关传染病传播。

从这次疫情暴露出的问题来看，现行野生动物保护法律制度仍有诸多修改、完善的空间。

首先是立法目的问题。我国现行野生动物保护立法目的，主要是将野生动物作为一种自然资源或财产加以保护。这样的立法目的其价值有限，公众也难以从自身的利益关心和参与。此次疫情防控充分证明，保护野生动物就是保护人类自身。一方面，对野生动物最有效的保护就是减少对其经营利用；另一方面，只有减少对野生动物的经营利用，才能有效降低来自野生动物疫病的传播机会，保障公共健康、环境安全和生物安全。这才是野生动物保护的最重要目的，必须在立法中得到体现并在制度上充分保障。

其次是规范体系方面的配套。野生动物与疫病的密切关联性是公认的。从欧美各国的法律规范体系来看，基本上是二合一，即动物保护（或动物福利）法与动物防疫法的结合，立法配合上比较紧密，法律实施上也比较严密。而我国由于有食用野生动物的传统，使野生动物成为稀缺资源，需要专门立法予以保护。因此，我国在这方面立法主要表现为三合一，即野生动物保护法、动物防疫法和畜牧法。一方面，野生动物防疫远比畜牧业防疫复杂得多，如SARS病毒和此次的新型冠状病毒都是通过高等级的研究机构才得以检测和鉴定的，而我国动物防疫基本上是兽医部门按照畜牧业标准和规范进行的，远不能满足野生动物高度利用的防疫要求，这个薄弱的结合部成为野生动物疫情防治的短板。另一方面，我国新环保法作为环境资源保护的基础性法律这一属性并未在野生动物保护法中得到充分体现，包括环境健康、保护优先等立法目的和原则都未得到落实，我国加入的《生物多样性保护公约》中的风险预防原则也没有与国内立法衔接。此外，具有野生动物保护功能的各项立法之间也缺少协调与配合。

第三，现行野生动物保护立法存在制度上的漏洞。无论是立法还是执法和司法，重点都放在野生动物资源保护上，但对非法养殖和消费等环节上的问题，以及对环境健康、公共安全和生物安全方面的影响问题却不够重视，存在许多漏洞。例如，对于实验动物和流浪动物缺乏必要的监管，特别是这些动物的疫病防控问题长期处于法律的边缘地带。

从根本上讲，现行野生动物保护立法要回答一个重大问题，就是如何处理人与野生动物的关系。检验这种关系正确与否的一个最基本的、最清晰的标准就是看法律是否拉开了人与野生动物的距离。人类历史上重大疫情往往是与动物特别是野生动物密切关联的，从黑死病、血吸虫病、艾滋病到SARS和NCP，概莫能外。人类总结出的防控这类疫情的办法就是要么通过消灭有害野生动物来阻断距离（如鼠类和钉螺），要么对不能够或不宜消灭的野生动物进行隔离。目前世界上发达国家利用或食用野生动物很有限，就是遵循这个规律。但我国曾经鼓励繁殖驯养和开发利用野生动物，特别是经营销售或食用，其结果是盲目地拉近人与野生动物的距离，增加疫病传播的机会。修改野生动物保护法后对这种状况虽然有所约束，但并未根本改变。只有法律朝着拉开人与野生动物的距离这个方向努力，具体制度的设计才不会走偏。

从执法层面看，现行的野生动物保护相关法律法规在实践中也未能得到贯彻落实，这背后有复杂的原因。简单说，可以归纳为如下几点：

一是历史问题。我国有久远的食用野生动物的传统，致使野生动物保护在立法初期鼓励繁殖驯养、开发利用，使之成为一个“尾大不掉”的产业，严格限制野生动物的利用包括限制食用都有很大阻力。

二是体制问题。我国野生动物保护和管理部门众多，职能分散，在涉及环境健康与公共安全这一最重要的问题上缺乏配合，这也造成执法效率低。

三是观念问题。在现代社会，世界上大多数国家都逐步形成不吃野生动物的常态。但在我国则长期形成了“野生动物是大补”错误传统观念和“物以稀为贵”的畸形消费心理。

此次疫情出现后，野生动物问题引人关注，对于食用野生动物等问题公众反响强烈，应当抓住机会彻底解决这一问题。

在立法层面：一是在立法指导思想上将野生动物保护提升到公共安全与环境健康的高度，制度设计以尽可能拉大人与野生动物距离为导向。野生动物保护与环境健康、公共安全和生物安全的关系在科学上尚存在一定的不确定性，因而在立法上就会有争议。考虑到野生动物保护属于环境资源法的调整范围，那么就应当适用该领域法的理念和原则：第一，《生物多样性公约》中规定的风险预防原则应当与国内立法一样得到履行和实施，这项原则简单地说就是对涉及野生动物的科学不确定性风险要宁可信其有不可信其无，并制定相应的规范。第二，新环保法规定的保护优先原则，要求当经济利益与环境利益发生冲突时，要将环境保护特别是涉及环境健康公共安全的利益放在首位。

二是在制度完善上，要有针对性地修改野生动物保护法和相关的法律法规。要加强立法协调，以野生动物保护法为核心法，协调好动物防疫法、畜牧法、食品安全法等立法的制度衔接与配合，积极研究和推进动物福利法。特别是，地方立法可以先于国家立法进行，也可以制定严于国家立法的地方标准和方法。

三是要严堵漏洞。通过个案分析及群众举报等渠道，了解和掌握野生动物疫病防控的制度漏洞，并及时予以弥补。重视野生动物疫病研究实验机构的危险防控，强化安全管理，制定最严格的规章制度。

在野生动物保护法实施层面：一是严格限制野生动物繁殖驯养、经营利用的准入，可以考虑与脱贫工作相结合。

二是要逐步淘汰食用野生动物的陋习。首先是实行最严格的消费管控，餐饮业对食用野生动物实行特许经营，全部食材必须经过严格检疫，收取检疫费，缴纳特别消费税。其次是借鉴控烟法的经验，营造不利的消费环境，加速其退出消费领域，进而弱化这个产业。

三是加强野生动物检疫。建立由农业、林草、生态环保、卫生监督及有关的检疫机构、科研机构等共同组成的野生动物疫病检验监管联动机制。

四是加强信息公开和公众参与。有关部门要及时公布野生动物疫情信息，使公众知情，同时进行有关的宣传教育；鼓励公众参与，监督有关执法，举报控告违法行为；检察机关和环保社团可对违法行为提起公益诉讼。

（作者分别系浙江工商大学法学院教授；中国政法大学教授、应急管理法律与政策研究基地研究员）